ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Материал из Историческая энциклопедия Сибири
Перейти к: навигация, поиск

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Часть системы органов мест. самоупр-ния. Сиб. город XVII в. был прежде всего воен.-адм. и церк. центром, опорным пунктом рус. колонизации. Население его находилось в ведении воеводы. Однако в ряде сиб. городов уже в XVII в. сложились многочисл. посадские общины. Важнейшие дела их решались на «мирском сходе». Исполнит. органом «мирского схода» была земская изба во главе с выборным старостой. Полномочия старосты определялись «выбором» – док-том, к-рый он получал на избират. сходе от тяглецов своей общины. Избират. сход обычно проходил после получения посадской общиной «наказной памяти» от воеводы о выборе нового старосты. Как и в России, в Сибири служба старосты была «годовой». В его обязанности входило «наряжать… мирских людей на советы». Предельно общий хар-р этой формулировки свидетельствует об обычности «мирского совета» и его всеохватывающей компетенции в делах общины. Старосте предписывалось проводить справедливое – «очередное» и «бескорыстное» – распределение служб и текущих дел среди посадских людей, наблюдать за сбором податей. Земский староста проводил сбор «мирских денег» на нужды общины, вел их «расходную книгу» и отчитывался перед посадскими людьми о состоянии мирской казны.

Г. с. в Сибири было тесно связано с уездным. Так, верхотурские крестьяне в кон. XVII в. выбирали на «годовую» службу от каждой слободы гор. старост, представлявших их миры на всеуезд. уровне. Эта связь сел. и гор. тяглых миров была характерна для Поморья и, видимо, оттуда занесена «сходцами» в Сибирь.

После создания в 1720 Гл. магистрата в янв. 1721 был опубл. его «Регламент». Мест. органами Г. с. стали губ. и гор. магистраты. Они получали большую власть над посадским населением: судили его, содержали «в своем смотрении полицию», собирали подати и отсылали их по определению Камер-коллегии, учреждали «всю экономию (или домостроительство) города». По этим делам они подчинялись Гл. магистрату, что позволило ряду исследователей считать их органами спец. гор. упр-ния. Наряду с магистратами в городах сохранялись посадские сходы и земские старосты.

К 1723 в Сибирской губ. были созданы Тобольский губ. магистрат, присутствие к-рого состояло из президента, 2 бургомистров и 3 ратманов; Енисейский и Иркутский провинц. магистраты – 2 бургомистра и 3 ратмана; Березовский, Верхотурский, Илимский, Мангазейский, Нарымский, Тарский, Томский, Туринский, Тюменский, Селенгинский и Сургутский городовые магистраты – бургомистр и 2 ратмана; Нерчинский городовой магистрат – бургомистр и ратман.

Указом от 24 февр. 1727 все рос. магистраты, созданные в годы реформ Петра I, были переименованы в ратуши и подчинены непосредственно губ. и воевод. канцеляриям. В 1740-х гг. их статус вновь повысился в связи с восстановлением в 1743 Гл. магистрата. По этому указу «магистратам в городах» предписывалось быть «на прежнем основании», но вместе с тем вводилось разделение их на губернские, провинциальные и городовые, причем статус губ. и провинц. получили бывш. ратуши в городах – центрах губерний и провинций. Городовые магистраты в остальных адм. и торг. центрах часто продолжали именоваться ратушами – особенно прочно это название закрепилось за магистратами малонас. посадов.

В Сибири восстановление магистратов произошло в 1745. В системе гор. учреждений 1745–64 городовые магистраты (ратуши), подчиненные не только Гл. магистрату, но и последовательно губ. и провинц. магистратам, составляли низш. звено. Одновр. они сохранили подотчетность канцеляриям мест. «правителей», а под их наблюдение в городах с развитой торговлей в 1754 были переданы существовавшие ранее при таможнях словесные суды.

Члены ратуш (магистратов) – бургомистры и ратманы – выбирались для совмест. решения всех дел, кроме судебных (для их ведения рекомендовалось выделять одного из членов, по возможности «с товарищами»). Службу в присутствии сначала предполагалось сделать пожизненной, в 1731 был установлен 3-летний срок. В действительности же служба могла длиться мн. лет, причем с освобождением от должности терялись права на соотв. ей чин. С 1727 в ратуши (магистраты) избирали 1–2 бургомистров и 2–3 ратманов. В Тобольский и Иркутский губ. магистраты с 1745 – президента, 2 бургомистров и 2–4 ратманов.

В круп. сиб. городах бургомистрами и ратманами становились представители влиятельных купеч. династий. Президентами Тобольского магистрата были купцы 1-й гильдии М.Я. Корнильев (1740–50-е гг.), И. Евсеев (1760-е гг.). Бургомистрами и ратманами в нем в 1740–70-е гг. побывали представители купеч. семей Медведевых, Крупенниковых, Мамонтовых, Нефедьевых, Щедриных, Широковых, Шевыриных, Полуяновых, Мыльниковых, Наболдиных, Башковых, Павловских, Дьяконовых. В Тюменском магистрате – Головковых, Пахомовых, Быковых, Стукаловых, Кривошеиных, Синицыных, Масловых, Никоновых, Прасоловых, Поспеловых; в Томском – Шубиных, Гречениных, Щедриных, Степановых, Калугиных, Колмогоровых, Шутовых, Клестовых, Жуковских, Пановых, Мыльниковых.

Структура городовых магистратов (ратуш) включала присутствие, канцелярию и внеканцеляр. служителей, числ. к-рых должна была определяться кол-вом посадских дворов (ок. 10 на 500 дворов). На практике она определялась не величиной, а мат. благосостоянием посада, оплачивавшего все категории служащих, и колебалась от 3 до 64 чел. Канцеляр. служители (секретари, канцеляристы, подканцеляристы, копиисты) выбирались из посадских, а в сторожа и рассыльщики брали беднейших «подлых» посада, чтобы они из своего жалованья платили положенные подати.

Ратуши (магистраты) Сибири в 1727 – нач. 1780-х гг. осуществляли раскладку и обеспечивали взимание в пределах посада всех видов налогов и пошлин, гос. прод. и др. поставок, орг-цию ден. и натур. откупов и подрядов. Они проводили запись в купечество и цехи, выяснение числ. и имуществ. положения тяглецов, осуществляли перевод на «жительство» в др. города и исключение из посада в связи с изменением сословной принадлежности. Контролировали набор рекрутов и работных людей, несение торг.-пром. населением иных повинностей, а также ход посадских выборов и службу выборных должностных лиц (бургомистров, ларечных и целовальников при кружечных дворах, таможнях, ярмарках, окладчиков и сборщиков при оброчных статьях, соляных голов и др.). Удовлетворяли запросы мест. гос. органов в присылке счетчиков к приему ден. казны и выборных для др. поручений. Проводили оценку и опись выморочного имущества посадских людей и имущества, подлежащего конфискации по вексельным искам. Ратуши (магистраты) выдавали паспорта, свидетельства и аттестаты, разрешающие торговать, участвовать в откупах и подрядах. Устанавливали границы посада с имениями др. землевладельцев, вели межевание гор. земли, отводили уч-ки под дворы, лавки и фабрики. Осуществляли надзор за законностью торг. операций, правильностью мер и весов, продажей продуктов питания и медикаментов, собирали сведения о ценах на хлеб и продовольствие. Командировали ремесленников в др. города для проф. совершенствования. Осуществляли частичное финансирование стр-ва и ремонта зданий ратуш, постоялых дворов, церквей, мостов, разных гор. сооружений. На ратуши (магистраты) возлагалась ответственность за благоустройство (в осн. за соблюдение чистоты улиц), борьбу с пожарами и поддержание обществ. порядка (до 1762 городовые магистраты (ратуши) отвечали за всю полицию, состоявшую из сотских, пятидесятских, десятских и др. выборных). Они содержали лекарей, участвовали в сыске уклонявшихся от уплаты налогов, обеспечивали явку в суд из числа подведомств. магистратам лиц и всех беглых, беспаспортных, преступников и старообрядцев, расследовали злоупотребления всех выборных должностных лиц, в т. ч. служащих городовых магистратов (ратуш), занимались рассмотрением вексельных исков, осуществляли суд по гражд. и уголов. делам, отстаивали права «граждан» посада от произвола мест. властей и воинских команд.

Полнота осуществления перечисл. функций и значение магистрата в конкрет. городе были обусловлены экон. развитием последнего, степенью могущества купечества и разными частн. причинами (в первую очередь, личными отношениями воевод и «магистратских членов»). В 1730–60-х гг. сиб. бюрократия, пользуясь своей бесконтрольностью, вмешивалась в деят-ть органов Г. с. Особенно бесцеремонно это делал тобол. губернатор А.М. Сухарев.

В соотв. с «Учреждением для управления губернией» 1775 органами Г. с. становились губ. и гор. магистраты и ратуши. При проведении в Сибири губ. реформы в Тобольске, Колывани и Иркутске были учреждены губ. магистраты; в Томске, Нерчинске, Якутске и Охотске – обл. магистраты. Городовые магистраты в 1782–83 открыты только в 16 городах Тобольского наместничества, 5 городах Колыванского наместничества и 17 городах Иркутского наместничества. Ратуши в Сибири создавались даже в «штатных» городах (адм. центрах уездов) Тобольского наместничества: Ялуторовске, Кургане, Ишиме, Сургуте, Березове, Каинске, Ачинске – из-за малочисленности их посадов. Магистраты и ратуши создавались как сословные судеб. органы для ведения уголов. и гражд. дел купцов, цеховых и мещан. Одновр. они осуществляли нек-рые адм. функции: взимали подати, обеспечивали проведение рекрут. наборов и т. д. По Городовому положению 1785 их адм. полномочия были сокращены. В подчинении у магистратов остались гор. словесные суды, созданные на основании указа от 5 мая 1754. Судеб. дела в них разбирали 2 «словесных» судьи и выборные, избиравшиеся ежегодно. Они «словесно» решали споры купцов и др. горожан о ден. займах, имуществ. ущербе, о подрядах, расчетах между купцами и т. д. В ведении магистратов находились сиротские суды, созданные на осн. «Учреждения для управления губернией» 1775. Дела в сиротском суде вели городской голова, 2 чл. городового магистрата и городовой староста. В обязанности городового сиротского суда входил учет вдов и малолетних сирот, «всякого звания городовых жителей», попечение о них и их движимых и недвижимых имениях. Сам сиротский суд не мог принять к рассмотрению дела вдов и сирот, но начинал действовать по их прошению либо по уведомлению гор. головы и ближних родственников малолетнего. В случае поступления таких обращений сиротский суд проводил опись имения вдов и сирот, назначал к ним опекунов и следил за выполнением ими своих обязанностей.

Серьезные изменения в Г. с. внесла «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785. В соотв. с ней все население города («городские обыватели») делилось на 6 разрядов: «настоящих городских обывателей» – владельцев домов и земель в черте города (в т. ч. чиновников и офицеров), купцов 3 гильдий, цеховых ремесленников, «иногородних и иностранных гостей», именитых горожан (служивших в Г. с. банкиров, оптовых торговцев и т. д.), посадских людей. «Градское общество» получало права юр. лица (могло иметь собственность, доходы с имущества, собирать с гор. населения сборы).

Согласно «Грамоте» 1785, основой Г. с. было гор. собрание, состоявшее из всех «городовых обывателей», к-рые достигли 25 лет и имели год. доход не менее 50 руб. ассигнациями. Каждый «городовой обыватель» вносился в особую «обывательскую» книгу с указанием его семейного положения и имуществ. состояния. Эта книга составлялась особым гор. депутат. собранием – постоянно действующим органом, в к-рый входили гор. голова и депутаты от каждой полиц. части города. Гор. собрание формировало органы сословного упр-ния и избирало заседателей от горожан в гос. органы. Согласно Жалованной грамоте 1785, собрание избирало свой распорядит. орган – общую градскую думу, состоявшую из гор. головы и гласных от всех 6 групп населения, к-рая должна была собираться раз в 3 года (искл. экстренные случаи).

В 1788 – нач. 1790-х гг. общие городские думы были организованы в 9 городах Тобольского наместничества (Тобольске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Енисейске, Нарыме, Омске, Каинске) и 4 городах Иркутского наместничества. Состав общей гор. думы формировался в соотв. с мест. особенностями. Так, по приказу наместнического правления в 1788 Тобольская общая дума была сформирована на началах равного представительства от каждого сословия домовладельцев: по 2 депутата от лиц духов. ведомства, отставных, а также служащих воен. и штат. чиновников, от ниж. чинов, ямщиков, новокрещеных татар и по 2 – от купцов, мещан, цеховых. В Омскую общую думу в 1790 вошли 2 гласных от Омского 1-го погран. батальона, казацкий прапорщик, отставной вахмистр, священник, винный пристав, мещанин и цеховой. В Тарскую общую думу в 1789 – по 1 депутату от духовенства, воен. и штатских чиновников, казаков, ямщиков, ясачных татар, бухарцев, по 2 – от купцов, цеховых, мещан, гос. крестьян, а позднее – по 6 ремесленных старшин от каждого цеха.

Исполнит. органом общей думы являлась постоянно действовавшая 6-гласная дума. В сиб. наместничествах 6-гласные думы сформировались в 1788 – нач. 1790-х гг. в тех городах, где были организованы магистраты. Состав их формировался с учетом мест. особенностей. Так, в 6-гласную думу Тары в 1789 входили гор. голова, штат. чиновник от «настоящих городовых обывателей» и по 1 депутату от гильдейских купцов, мещан и цеховых. В Томске в 1789 в ее состав вошли гор. голова, гласный от купцов 2-й гильдии, 3 – от 3-й, 6 – от мещан. В 1797 этот состав был изменен, в Томской 6-гласной думе заседали гор. голова, по 5 гласных от купцов и мещан и 17 – от цеховых. В Красноярске в 1828 – гор. голова и 2 гласных. Заседания 6-гласной думы проходили регулярно.

В компетенцию 6-гласной думы входили вопросы благоустройства города, содержания гор. «оброчных статей», распоряжения землей и бюджетом, учета населения и записи в гор. сословия, выдачи купцам и мещанам паспортов на отлучку, орг-ции обществ. собраний, наблюдения за службой на выборных должностях, попечения об обществ. зданиях, инвентаре, мостах и благоустройстве, обеспечения жителей продовольствием и установления цен на продукты питания, надзор за правилами торговли. Деят-ть 6-гласной думы проходила под надзором губернатора: гор. собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» расходованием городского бюджета. Перед губернатором и казен. палатой 6-гласная дума отчитывалась в доходах и расходах.

Принципиально новый порядок орг-ции и функционирования Г. с. определялся «Городовым положением» 1870. К ведению Г. с. были отнесены дела по орг-ции самоупр-ния и весь комплекс проблем, связанных с хоз. деят-тью (благоустройство, соблюдение градостроит. планов), вопросы, связанные с благосостоянием жителей (обеспечение продовольствием путем устройства рынков, предотвращение пожаров и борьба с ними, создание бирж и кредит. учреждений), орг-ция благотворит. учреждений, стр-во учеб. заведений, больниц, театров, музеев и т. д. Бюджет гор. думы формировался из средств, получаемых от налогов и сборов с гор. недвижимости, торг. и пром. заведений в размере 1 % от их доходов, пошлинных сборов с проводившихся в городе аукционов, а также от эксплуатации принадлежавших городу торг. рядов, бань, боен, аптек и частичных отчислений казны. Эти средства расходовались на собственно гор. нужды, на них содержались полиция, тюрьмы, казармы, пожар. команды.

К органам Г. с. относились гор. избират. собрание, гор. дума и гор. управа во главе с гор. головой. Избират. собрание созывалось исключительно для выборов гласных (депутатов) гор. думы. Время созыва определялось думой – через каждые 4 года. Правом избирать в муницип. органы обладали мужчины с 25-летнего возраста, обладавшие недвижимым имуществом, плательщики гор. налогов. В число избирателей включались владельцы торг.-пром. заведений города, имевшие гильдейские свидетельства. Данное обстоятельство привело к существ. снижению числа избирателей: в 1894 в Иркутске их было 1 819 чел. (3,9 % от кол-ва жителей), в Тюмени – 84 (0,4 %), в Тобольске – 194 (0,7 %). За тех, чей имуществ. ценз соответствовал положению, но не отвечал проч. условиям (женщины, отсутствовавшие во время выборов, совершеннолетние, но младше 25 лет), можно было голосовать по доверенности. Избират. право получали акционерные об-ва, обществ. объединения, церкви и монастыри, платившие гор. сборы. Каждое из них избирало по 1 гласному. Избират. собрание считалось правомочным, если число избирателей превышало число подлежавших избранию гласных. Гор. дума формировалась под пред. гор. головы из гласных, избранных на 4 года. Дума, в свою очередь, избирала на тот же срок постоянно действующий исполнит. орган – гор. управу в составе гор. головы и неск. членов. Гор. голова являлся председателем как гор. думы, так и управы. Он утверждался в своей должности в круп. городах (Омск, Томск, Иркутск, Красноярск) министром внутр. дел, а во всех остальных – губернаторами. Гор. дума подчинялась Сенату, однако губернатор следил за «законностью» ее постановлений. Министр и губернатор могли отменить любое постановление гор. думы. Специально для контроля над Г. с. в каждой губернии создавалось губ. по городовым делам присутствие.

Выборы в органы Г. с. состоялись в Иркутске и Красноярске (1870), Томске (1871), Тобольске, Тюмени и Омске (1872), Ишиме (1873), Чите, Тюкалинске, Владивостоке и Николаевске-на-Амуре (1875), Благовещенске, Берёзове и Колывани (1876), Барнауле и Бийске (1877) и др. городах. Право участие в выборах получило от 2,5 до 20 % горожан: Тюкалинск – 192 чел. (15 %), Колывань – 646 (17 %), Омск – 1 346 (4,5 %), Томск – 944 (2,7 %), Иркутск – 2 010 чел. (6,3 %). По соц. составу среди гласных преобладали торг.-пром. слои, домовладельцы, отставные офицеры и чиновники.

Городовое положение от 11 июня 1892 повысило имуществ. ценз. Отныне голосовать могли не все плательщики гор. оценочного сбора, а лишь те, чья недвижимость оценивалась хотя бы в 300 руб. (в губ. и обл. центрах, а также круп. уезд. городах – 1 тыс. руб.). В Сибири в силу геогр., демогр. и соц.-экон. условий Г. с. в полном объеме вводилось только там, где население превышало 10 тыс. чел. и год. бюджет поселения составлял более 25 тыс. руб. К 1914 оно действовало в Тобольске, Кургане, Таре, Тюмени, Омске, Новониколаевске, Бийске, Барнауле, Томске, Ачинске, Красноярске, Канске, Иркутске, Верхнеудинске, Чите, Якутске, Благовещенске, Хабаровске и Владивостоке.

В меньшем объеме получили самоупр-ние малонаселенные уезд. и безуезд. города Каинск, Колывань, Мариинск, Минусинск, Нерчинск и др., в к-рых обязанности управы возлагались на гор. голову. В небольших городах – Кузнецке, Сургуте, Туринске, Ялуторовске, Киренске и др. – вводилось упрощенное Г. с.: сход домохозяев, владевших имуществом, оцененным не менее чем в 100 руб., избирал 10–15 гор. уполномоченных, а те – старосту. Ограниченность прав самоупр-ний упрощенных форм выражалась в том, что они не могли издавать обязат. постановления, составлять и изменять планы поселений, осуществлять надзор за торговлей. Деят-ть гор. дум осуществлялась, как правило, через подготовит. и исполнит. комиссии. Подготовит. комиссии избирались думой для предварит. рассмотрения сложных вопросов, а исполнит. (училищная, техническая, юридическая, водопроводная, аптечная и т. д.) – для непосредств. рук-ва отраслями гор. хоз-ва. Усиливался контроль над муниципалитетами со стороны органов Г. с. Целый ряд постановлений гор. дум утверждался губернаторами и министром внутр. дел. Сотрудники управ с 1892 считались состоящими на гос. службе чиновниками, вплоть до присвоения классных чинов и заведения формуляр. списков.

Поскольку круг избирателей определялся имуществ. цензом, то среди гласных преобладали состоят. горожане. Так, доля купцов и почет. граждан из купеч. сословия в составе гор. дум в кон. 1880-х гг. составила в ср. по городам России 53,7 %, в Томске – 72,2, Иркутске – 41,7, Тобольске – 37,5 %. В Новониколаевске в февр. 1913 в выборах приняло участие 418 избирателей из 828 (50,4 %), к-рые избрали 40 гласных, из них 21 купец, 5 домовладельцев, 4 врача, 2 владельца пром. заведений, 2 подрядчика, адвокат, полковник, ж.-д. машинист, биржевой маклер, ж.-д. служащий. От выборов к выборам наблюдалось падение избират. активности горожан.

Заседания думы подразделялись на очередные и чрезвычайные. В отличие от Городового положения 1870, в к-ром кол-во собраний гор. думы не регламентировалось, закон 1891 определял минимум (4) и максимум (24) очеред. собраний в год. Однако на практике норма не соблюдалась, т. к. очеред. собрание могло продолжаться неск. дней. Так, в Томске в 1912 состоялось 72 думских собрания, на к-рых обсуждено 358 вопросов. Финанс. политика органов Г. с. являлась приоритет. направлением их деят-ти. Многочисл. доходные статьи гор. бюджета подразделялись на группы: доходы от гор. имуществ и оброчных статей (сдача в аренду гор. земель, зданий, пристаней, паромов, предприятий); казен. пособия на расквартирование войск и содержание полиции; сборы (гор. оценочный, с промысл. свидетельств на торг. и пром. предприятия, с трактиров, с извозного промысла, с реклам и объявлений, с привозимых в город на продажу товаров, с лошадей и экипажей, с собак, велосипедов, автомобилей и т. д.).

В кон. XIX – нач. XX в. происходил неуклонный рост доходов большей части городов Сибири. Так, в Новониколаевске они выросли с 907 тыс. руб. в 1913 до 1973,6 тыс. руб. в 1917, во Владивостоке – с 332 тыс. руб. в 1901 до 1,4 млн руб. в 1912. Структура доходов Г. с. Новониколаевска в 1913 выглядела след. обр.: доходы от гор. имущества и оброчных статей – 26,8 %, от гор. сооружений и предприятий – 21,6, с недвижимого имущества (оценочный сбор) – 4,1, сборы с торговли и промыслов – 3, с лошадей, экипажей и собак – 0,1, пошлины – 0,7, пособия городу и возврат расходов – 25,6, разные поступления – 18 %. О том, куда расходовались собранные средства, можно судить по структуре расход. части бюджета Новониколаевска в то же время: содержание правит. учреждений – 0,03 %, воинская квартир. повинность – 1,27, полиция – 5,2, пожар. команда – 2,9, гор. упр-ние – 7,9, содержание гор. предприятий и учреждений – 15,5, уплата налогов – 1, уплата долгов – 22,2, разные расходы – 5,9, народ. образование – 14,4, обществ. призрение – 0,2, медицина, ветеринария, санитария – 6 %. В 1910-е гг. средств, извлекаемых из традиц. источников гор. доходов, стало не хватать для покрытия растущих расходов гор. поселений Сибири. Внеш. долг по займам Новониколаевска к 1917 составил 1 486,9 тыс. руб. Это означало, что город находился на грани финанс. банкротства. Такую же ситуацию переживали и др. его сиб. собратья.

В годы Первой мировой войны на муницип. органы страны и региона возлагается помощь семьям мобилизованных в армию, расквартирование войск, прием и лечение раненых, размещение пленных и беженцев. Органы Г. с. принимают меры воздействия на рынок (ценовое регулирование, оптовая закупка продуктов, нормир. распределение продуктов и т. д.). В 1915 15 сиб. и дальневост. городов входят во Всерос. союз городов (СОГОР). С целью орг-ции помощи фронту в регионе создается Сибирское об-во для подачи помощи раненым воинам с отд-ниями в Барнауле, Боготоле, Мариинске, Ишиме, Кургане, Петропавловске, Новониколаевске, Омске, Тайге, Томске, Ялуторовске.

Органы Г. с. Сибири и Д. Востока приняли актив. участие в Февр. революции и формировании комитетов общественной безопасности (КОБ). В июне 1917 Временное пр-во внесло кардинал. изменения в Городовое положение, введя всеобщее избират. право (с 20 лет). В большинстве городов региона выборы гласных гор. дум на всесословной основе прошли в июле 1917 и отразили расстановку полит. сил в каждом гор. поселении. В новых органах разделялись посты пред. думы и гор. головы. Новым муниципалитетам пришлось работать в условиях разрухи и острого бюджет. дефицита. Так, доходы обществ. самоупр-ния Томска в 1917 составили 3,2 млн руб., а расходы – 8 млн. руб. Гор. думы осудили захват власти большевиками. После установления большевиками контроля над городами региона началось закрытие муницип. органов и передача их исполнит. структур в состав гор. советов и совнархозов. В июне–июле 1918, после свержения власти большевиков, органы Г. с. воссоздаются по всему региону. На выборах гласных в мае–июне и авг.–сент. 1919, проходивших в 82 городах Сибири и Д. Востока, социалисты потерпели сокрушит. поражение, а доминирующее положение в них заняли беспартийные и домовладельцы. По мере освобождения Сибири от белых гор. думы ликвидировались, их деят-ть на тер. Дальневосточной республики продолжалась до нояб. 1922.

В этот период усилилась финанс. и адм. зависимость гор. советов от гос. власти. На гор. управы ложились осн. обязанности по сан. обслуживанию и расквартированию войск, эвакуации гражд. учреждений. Широкое недовольство колчак. режимом поставило отд. представителей гор. советов в ряды оппозиции. С восстановлением сов. власти Г. с. окончательно утратило самостоятельность и автономию. В сиб. городах конституирование новых органов гор. упр-ния осуществлялось в рамках законодательно-нормативной базы сов. гос-ва. Циркуляром Наркомата внутр. дел от 6 февр. 1918 распускались гор. и земские органы самоупр-ния, выступавшие против сов. власти, а остальные органы самоупр-ния вливались в аппарат мест. советов. По Конституции РСФСР 1918 высш. органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (обл., губ., уезд., вол.), а в период между съездами – их исполнит. комитеты. Конституция закрепила многоступенчатые выборы в советы, к-рые проходили ежегодно, были открытыми и имели социально акцентированный хар-р. Избират. права лишались ряд категорий и групп населения («лишенцы»): предприниматели, торговцы, священнослужители, бывш. служащие полиции, офицеры и чиновники, разного рода социально и классово «чуждые» элементы и др. слои, не вписывавшиеся в новую соц. структуру.

С ликвидацией гор. дум и управ функции гор. упр-ния переходили в ведение горуездных ревкомов, а затем исполкомов советов. Исполнительно-распорядит. органами съездов советов являлись исполнит. комитеты, к-рые руководили всеми сторонами обществ. жизни. Реальная исполнит. власть, проводившая в жизнь решения горсоветов, принадлежала аппарату губисполкомов. Вся оперативная работа велась в отделах и секциях исполкома, построенных по отрасл. принципу. Кроме них создавались различ. органы вспомогат. хар-ра – комиссии, комитеты, совещания и т. д. Так, в 1923 в Новониколаевском горсовете работали коммунально-хоз., соц.-быт., финансово-налог. секции. В его составе было 186 депутатов (членов горсовета) и 69 кандидатов. По соц. составу – 107 рабочих, 15 крестьян, 90 служащих, 4 красноармейца, 30 чел. «неопределенных профессий».

В 1920-е гг. продолжился процесс орг. становления горсоветов. Горсоветы рабоче-крест. и красноармейских депутатов, являвшиеся представит. органами, не имели своего исполнит. аппарата и не располагали собств. бюджетом. Неурегулированность взаимоотношений горсоветов с вышестоящими губ. исполкомами, а также неразграниченность имуществ. прав горсоветов и др. органов власти на подведомственной им территории, практика совмещения в одном лице должностей пред. горсовета и пред. губисполкома отрицательно сказывались на их практич. деят-ти. Так, в 1920–24 обязанности пред. Новониколаевского (Новосибирского) горисполкома возлагались на пред. губисполкома, а в 1925–29 – на пред. окрисполкома.

С принятием в дек. 1925 Президиумом ВЦИК «Положения о горсоветах РСФСР» произошло расширение их полномочий. Горсоветы провозглашались высш. органами власти в пределах своей территории и получали самостоят. бюджет. права, укреплялась их мат.-техн. база. По «Положению...» горсоветы обладали правотворческими функциями – правом издания обязат. пост. по вопросам охраны обществ. порядка, развития соц. инфраструктуры. Они рассматривали и решали вопросы в след. областях: финанс., адм., судеб., мест. пром-ти, труда, соц. обеспечения. В функции горсоветов входило также проведение работы среди нац. меньшинств, осуществление контроля над подведомств. предприятиями и учреждениями, но без права вмешательства в их работу. Осн. внимание в работе горсоветов уделялось вопросам плановой застройки городов, стр-ву школ, жилья для рабочих, зернохранилищ, больниц, фельдшер. пунктов, народ. домов, пром. предприятий, ремонту коммунальных зданий. На заседаниях горсоветов обсуждались перспективы развития гор. хоз-ва (водопровод, канализация), вопросы гор. бюджета.

Рук-во текущей работой возлагалось на президиумы горсоветов, а реализация решений – на отделы вышестоящих окружных исполкомов, в составе к-рых имелись «городские части». Сохранялась практика, при к-рой функции президиума горсовета сводились к формальному утверждению решений, разработанных исполнит. звеньями окружных исполкомов.

В результате ликвидации окружного деления страны в 1930 в структуре и штатах горсоветов произошли существ. изменения, укрепившие их исполнит. звенья. Так, в Зап. Сибири аппарат горсоветов вырос с 749 чел. почти до 1,5 тыс. чел. Права окрисполкомов были переданы райисполкомам, а в городах – вновь образованным горисполкомам, к-рые стали реальной исполнит. властью. Горисполкомы выполняли прежние функции окрисполкомов как в городах, так и в подчиненных им сельсоветах. Типичный аппарат горсоветов состоял из секретариата, плановой комиссии, упр-ния строит. контроля, совета по физ. культуре, дет. комиссии; в него входили отделы: организационный, горкомхоз, земельный, торговый, финансовый, народ. образования, здравоохранения, военный, административный, соц. обеспечения, дорожный, раб.-крест. инспекции, инспекции труда, арх. бюро.

В 1933 было принято новое «Положение...», по к-рому уточнялась орг. структура горсоветов и их исполнит. звеньев. В круп. горсоветах создавались отделы народ. образования, соц. обеспечения, снабжения, коммунального хоз-ва, финансов и плановые отделы. «Положением...» подтверждался принцип верховенства представит. органов по отношению к исполнительным. В ведение горсоветов передавалась часть предприятий мест. пром-ти, промысл. кооперация, объекты коммунального хоз-ва, предприятия торговли, обществ. питания. Расширение источников доходов обеспечило существ. прирост гор. бюджета, выросшего по РСФСР с 1926 по 1936 примерно в 6 раз. Однако уже в эти годы наметился ощутимый разрыв в ассигнованиях на стр-во гор. производств. объектов и объектов соц.-быт. назначения.

Действовал принцип двойного подчинения – отрасл. отделы исполкома подчинялись совету данной области и одновр. соотв. наркомату в Центре. Отд. наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от мест. советов. К ним относились упр-ния ж. д., мест. отд-ния народного (затем гос.) банка, система сберегат. касс и т. д. Поскольку капиталовложения в стр-во шли по линии наркоматов, горсоветы не могли эффективно влиять на вложения в соц. сферу.

По мере роста гор. населения увеличивалось число депутатов горсоветов, что приводило к изменениям в их составе. Так, в 1929 в Новосибирский горсовет было избрано 310, в 1935 – 564 чел. Постоянно возрастало представительство среди депутатов рабочих, занятых в произв-ве, коммунистов, женщин и молодежи. Увеличение числа рабочих в горсоветах сопровождалось нек-рым снижением общеобразоват. уровня депутатов, а частая их сменяемость не обеспечивала должной преемственности в работе, что снижало качество упр-ния в городах.

Конституция СССР 1936 преобразовала мест. советы рабочих, крест. и красноармейских депутатов в советы депутатов трудящихся. Съезды советов упразднялись, а советы стали постоянно действующими органами власти, формально избираемыми на основе всеобщего, тайного, равного, прямого избират. права, проведено разграничение функций совета и исполкома. Если до 1936 исполкомы являлись органами власти между съездами, то теперь произошла их трансформация в подотчетный совету коллегиальный исполнительно-распорядит. орган. На сессиях горсоветов избирались исполнит. комитет и его председатель, утверждались структура отделов и упр-ний горисполкомов, перечень постоянных комиссий. Для непосредств. упр-ния отд. отраслями гор. хоз-ва исполкомы создавали собств. аппарат, отделы и упр-ния. Отделы исполкома находились в двойном подчинении – непосредственно исполкому совета и соотв. отделу вышестоящего совета, что давало последнему возможность контролировать и организовывать их работу. В предвоен. годы при горсоветах формировались постоянные комиссии, состоящие из депутатов; осн. функция комиссий заключалась в систематическом контроле над выполнением решений вышестоящих директив. органов во всех областях гор. хоз-ва, культуры и быта.

Роль горсоветов как представит. органов не реализовывалась в полном объеме. Вопросы, входившие по «Положению...» в исключит. компетенцию пленумов (утверждение зав. отделами, бюджетов, планов и т. д.), фактически решали их исполнит. органы – президиум и его отделы. Работа сов. органов полностью направлялась и контролировалась парт. органами. Этому способствовала и номенклатур. практика утверждения должностей в сов. аппарате через парт. органы. Обкомы и горкомы ВКП(б)/КПСС утверждали руководителей гор. упр-ния, предприятий, учреждений.

В 1930-е гг. усиливается влияние парт. органов на деят-ть советов, формируется бюрократ. стиль рук-ва парткомов с вмешательством в распорядит. функции сов. органов. Прямыми проводниками парт. линии в советах являлись созданные в 1920-е гг. коммунистич. фракции, в к-рых обсуждаются повестки предстоящих заседаний, даются рекомендации по кадровым вопросам. В 1934 коммунистич. фракции преобразуются в парт. группы советов, что свидетельствует о продолжении процесса сращивания парт. и сов. аппаратов.

Для предвоен. периода характерна значит. текучесть мест. руководящих работников. Только с 1936 по май 1939 сменилось 4 пред. Новосибирского горсовета. Значит. масштабы репрессий в годы «Большого террора» повлекли за собой ежегодную смену практически всего состава управленч. кадров.

Великая Отечественная война внесла громадные изменения в жизнь сиб. городов, куда эвакуировались заводы, науч. и учеб. институты, творч. коллективы. Вся система гор. упр-ния перестраивалась в соотв. с нуждами воен. времени, осн. усилия направлялись на формирование опер. упр-ния делами мобилизации и перестройки экономики на воен. лад. Усилилась роль парт. органов, под контроль к-рых перешла практически вся работа по перепрофилированию мест. пром-ти на воен. произв-во и мн. др. В связи с мобилизациями в Кр. армию сохранялась высокая текучесть депутат. и управленч. звеньев. Это привело к тому, что мн. руководящие работники горсоветов не являлись депутатами. Перед рук-вом городов встали новые задачи, прежде всего размещение эвакуир. населения и предприятий, обострились старые проблемы – материально-быт. обслуживания населения, благоустройства городов, ремонта и эксплуатации жилого фонда, водоснабжения, работы транспорта.

После окончания Великой Отечественной войны в структуре упр-ния городов упразднялись нек-рые воен. органы, отделы, в частн., отдел по учету и распределению раб. силы, бюро прод. и пром. карточек. Структура горисполкомов отражала приоритет. направления развития городов, включала, наряду с различ. комиссиями и комитетами, след. отделы: финансовый; народ. образования; здравоохранения; торговли; культ.-просвет. работы; соц. обеспечения; сельского хоз-ва; по делам архитектуры; общий; по делам искусств; упр-ния жилищным хоз-вом; благоустройства и коммунальных предприятий; легкой, мест. пищевой пром-ти; промысл. кооперации; кинофикации.

Гор. хоз-во отставало от роста пром-ти, не удовлетворяло нужд гор. населения. Необходимо было срочно решать задачи соц. сферы, в первую очередь связанные с культурно-быт. обслуживанием горожан, стр-вом школ, больниц, бань, работой транспорта, обеспечением населения электроэнергией и др.

Города росли, развивалась пром-ть, что усложняло упр-ние гор. хоз-вом и отражалось на структуре горсоветов. В 1957 было принято пост. ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами», расширявшее права мест. советов в области планирования народ. хоз-ва, развития произв-ва и распределения продукции предприятий мест. пром-ти.

В нач. 1970-х гг. произошло дальнейшее расширение прав советов депутатов трудящихся. По закону РСФСР горсовет как орган власти должен был решать все вопросы мест. значения, участвовать в обсуждении вопросов республ. и общесоюзного значения. Горсоветы избирались сроком на 2 года, руководили гос. хоз-вом, соц.-культ. стр-вом городов, утверждали гор. хоз. планы и бюджеты, обеспечивали охрану обществ. порядка, контролировали деят-ть гор. предприятий, вносили предложения в вышестоящие органы. Однако гор. бюджет формировался и утверждался центр. органами страны.

В 1970–80-е гг. в деят-ти горсоветов стало больше внимания уделяться соц. проблемам: воспитанию молодежи, развитию физкультуры и спорта, охране окружающей среды. Так, в 1977 в Новосибирском горсовете были образованы комиссия по делам несовершеннолетних и наблюдательная комиссия по борьбе с пьянством. В 1982 в структуре горисполкома появилась постоянная комиссия по охране природы и рациональному использованию природ. ресурсов, в 1987 – комиссия по науке и технике.

В сер. 1980-х гг. гор. упр-ние оказалось перед необходимостью модернизации. Обострение соц.-экон. проблем в перестроечные годы способствовало росту недовольства гор. населения сложившейся системой упр-ния. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата парт. органов, директивы к-рых выполняли советы. Несмотря на постоянное декларирование, что работа горсоветов проводится на основе перспектив. планов, основанных на наказах избирателей, принятых к исполнению, мест. упр-ние в сов. время слабо использовало потенциал граждан, было ограниченным и формализованным.

В кон. 1980-х – нач. 1990-х гг. были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал орг-ции упр-ния на мест. уровне. Но попытка ввести мест. самоупр-ние путем принятия союзного (1990), а затем российского (1991) законов о мест. самоупр-нии, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Мест. самоупр-ние в этих законах провозглашалось, но не обеспечивалось ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении. Вновь созданная в 1990-е гг. система упр-ния городом столкнулась с проблемами взаимодействия гос. структур и мест. самоупр-ния, разграничения их функций с целью более успешного решения задач гор. упр-ния.

Развитие муниципализации и становление мест. самоупр-ния стали составной частью систем. полит. и экон. реформ в постсов. России. В полит. аспекте эти процессы определялись процессами децентрализации власти и перераспределения властных полномочий между федер., регион. и муницип. органами власти, в экономическом – перераспределением собственности. Важнейшую роль в правовом обеспечении процессов муниципализации сыграла Конституция Российской Федерации 1993. Осн. Законом статус мест. самоупр-ния закреплен как одна из основ конституц. строя России и гарантирована его реализация на тер. страны. Гл. 8 Конституции определяет, что население муницип. образований имеет право на самостоят. решение вопросов мест. значения. Декларировалось, что экон. основой мест. самоупр-ния является муницип. собственность. Конституционно определяется территор. принцип орг-ции мест. самоупр-ния в России и формы его реализации, а также в общем виде формулируется круг полномочий органов самоупр-ния.

Свое дальнейшее развитие конституц. положения получили в Федеральном законе от 28 авг. 1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе определялось место мест. самоупр-ния в системе упр-ния гос-вом, уточнялись его правовые, территор. и финанс. основы, формулировались гос. гарантии реализации принципов мест. самоупр-ния, а также границы ответственности органов и должностных лиц. Большое значение имело разграничение законом полномочий федер. органов власти, органов гос. власти в субъектах Федерации и органов мест. самоупр-ния. Законом определялось понятие «муниципальная собственность», к к-рой относились средства мест. бюджета, внебюджет. фонды, имущество органов мест. самоупр-ния. Экон. основу деят-ти органов мест. самоупр-ния обеспечивало отнесение к муницип. собственности земли, природ. ресурсов, предприятий, банков и др. кредитно-финанс. учреждений. Ряд принципов этого закона развивался принятым в янв. 1998 Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Федер. законы носили рамочный хар-р и не были в достаточной мере конкретизированы. Более детально вопросы мест. самоупр-ния определялись в законах субъектов Федерации о мест. самоупр-нии. После принятия федерального закона такие законы в течение 1990-х гг. были приняты в абс. большинстве регионов, в т. ч. и в вост. части страны. Регион. законы о мест. самоупр-нии регламентировали общие вопросы упр-ния муницип. образованиями, принципы орг-ции и деят-ти, а также состав органов самоупр-ния, порядок изменения границ территории, в рамках к-рой осуществляется самоупр-ние, его финансово-экон. основу и. т. д.

След. шагом стала разработка нормативно-правовых актов органов мест. самоупр-ния, прежде всего – уставов муницип. образований. Именно в уставах фиксировались границы территории конкрет. муницип. образований, приводился перечень вопросов, находящихся в ведении муницип. образования, давались характеристики структуры, порядка и границ компетенции органов мест. самоупр-ния, определялись название и полномочия органов мест. самоупр-ния и мн. др. Формирование такой нормативно-правовой базы оказалось длительным и противоречивым процессом, к-рый до сих пор остается незавершенным.

Составной частью правовой системы России, в т. ч. в аспекте орг-ции власти, являются общепризнанные принципы и нормы междунар. права. В 1998 РФ ратифицировала Европейскую хартию о мест. самоупр-нии, после чего положения этого документа стали обязательными для страны. Его положения не противоречат рос. законодат-ву о мест. самоупр-нии, дополняя его по ряду направлений, в частн., определяя возможность объединения органов мест. самоупр-ния с др. органами самоупр-ния, вступления в междунар. ассоциации и т. д.

Принятие Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» и последующих подзаконных актов означало нач. масштаб. реформы адм.-территор. устройства страны, связанной с формированием муницип. образований. Понятия «городское управление» и «муниципальное управление», а также «город и муниципальное образование» оказались окончательно разведенными по своему содержанию. Согласно закону 1995, к муницип. образованиям относились «городские, сельские поселения, объединенные общей территорией, части поселений, иные территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы власти».

Т. о., к нач. 2000-х гг. в РФ сформировалась правовая основа мест. самоупр-ния, базирующаяся на принципах его автономии, распространенная, за нек-рыми исключениями, и на гор. поселения. В рамках такой модели мест. самоупр-ние не входит в систему органов гос. власти и по своим принципам и возможностям радикально отличается от прежде действовавшей в стране «советской» модели, к-рая являлась прямым продолжением и проводником решений органов гос. власти на местах.

Лит.: Гимпельсон Е.Г., Лепешкин А.И. Советы – власть трудящихся. 1917–1936. М., 1966; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII – первая половина XIX века: Справочник. Челябинск, 1998; Александров В.А. Власть и общество. Сибирь в XVII в. Новосибирск, 1991; Бабич М.В. Городовые магистраты и ратуши // Государственность России (конец XV в. – февраль 1917 г.): Словарь-справочник. М., 1996. Кн. 1; Бельдова М.В. Городовые магистраты и ратуши. 1775–1885 // Там же; Шинковская Н.В. Владивостокская дума // Россия и АТР (Владивосток), 1997. № 2; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8; Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003; История города. Новониколаевск – Новосибирск. Исторические очерки. Новосибирск, 2005; История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX – начала XX века. Новосибирск, 2006.

М.О. Акишин, Е.Г. Водичев,О.Н. Калинина, М.В. Шиловский

Персональные инструменты
Пространства имён

Варианты
Действия
Навигация
Инструменты